BGE 100 IA 216 vom 18. September 1974

31. Arrêt du 18 septembre 1974 dans la cause Barras et consorts contre Conseil d'Etat du Canton du Valais et Office du tourisme et Société de développement de Crans.

A.- La loi valaisanne du 12 mai 1971 sur l'organisation de l'Union valaisanne du tourisme et des sociétés de développe ment (ci-après: la loi du 12 mai 1971) prévoit à son art. 8 le prélèvement d'une taxe de séjour auprès de toutes les per sonnes de passage ou en séjour dans une localité du canton sans y être domiciliées, sauf diverses exceptions énumérées à l'art. 9. L'art. 10 précise que cette taxe est perçue par nuitée, avec possibilité d'un forfait dans certains cas, et que le propriétaire, le régisseur d'immeubles ou l'exploitant d'un éta blissement concessionné est responsable du paiement de la taxe incombant à ses hôtes. L'art. 13 rend passible d'une amende de 20 à 2000 fr. quiconque se soustrait au paiement de la taxe de séjour ou enfreint les règles qui en régissent le prélèvement.

Dans sa teneur initiale, un règlement d'exécution édicté par le Conseil d'Etat le 29 septembre 1971, puis approuvé par le Grand Conseil, disait à l'art. 45 al. 1 que le montant de la taxe de séjour est au minimum de 10 centimes et au maximum de 2 francs par nuitée et par personne; l'art. 49 disposait que la taxe de séjour est perçue par les sociétés de développement là où elles sont officiellement reconnues comme membres actifs de l'Union valaisanne du tourisme, et partout ailleurs par cette Union; chacune de ces sociétés pouvait en vertu de l'art. 46 arrêter le taux de la taxe qu'elle prélève, sous réserve d'approbation par le Comité de l'Union. L'art. 50 oblige les hôteliers à tenir un registre spécial des nuitées et à y porter le montant de la taxe de séjour encaissée auprès de leurs hôtes, puis à remettre à la fin de chaque mois à la société de développement un double de la fiche mensuelle. L'art. 55 prévoit une taxation d'office contre ceux qui ne se conforment pas à ces obligations, un recours au Conseil d'Etat étant ensuite possible.

B.- Dans l'arrêt Andersen du 30 janvier 1974 (RO 100 Ia 60 ss.), le Tribunal fédéral a déclaré à titre préjudiciel, à l'occasion d'un cas d'application, que cette réglementation était en partie inconstitutionnelle, pour le motif notamment que le montant de la taxe de séjour avait été fixé non point par une loi au sens formel, mais par un règlement du Conseil d'Etat.

En raison de cet arrêt, le Grand Conseil du canton du Valais a adopté le 8 février 1974 un décret d'urgence où il a fixé lui-même le montant de la taxe de séjour. A la même date, il a en outre approuvé un arrêté du 4 février par lequel le Conseil d'Etat avait apporté diverses modifications au règlement d'exécution du 29 septembre 1971, pour tenir compte de certains considérants de l'arrêt Andersen; le changement consiste notamment en ceci que désormais seules les sociétés de développement pourront percevoir une taxe de séjour, et qu'il appartiendra au Conseil d'Etat d'en approuver le taux.

C.- Ayant eu connaissance de l'arrêt Andersen, dix hôteliers de Crans se sont volontairement abstenus de remettre à la Société de développement de cette station le décompte des nuitées pour le mois de janvier 1974, et ils n'ont pas versé le montant des taxes de séjour encaissées auprès de leurs clients pour ce même mois. Deux de ces hôteliers se sont après coup exécutés. Les huit autres, Antoine Barras et consorts, ayant persisté dans leur refus, le Chef du Département cantonal de l'intérieur leur a adressé une sommation le 20 mars 1974, mais en vain. Il a alors procédé contre chacun d'eux, le 5 avril 1974, à une taxation d'office les obligeant à payer pour janvier 1974 un montant correspondant à celui des taxes de séjour déclarées pour janvier 1973 (de 54 fr. à 1386 fr. suivant les cas); chacun était en outre condamné à une amende et au paiement des frais.

Les huit opposants avaient déjà recouru conjointement au Conseil d'Etat contre la sommation du 20 mars 1974. Le Département de l'intérieur leur ayant répondu que ce recours était prématuré, ils en ont alors formé un second contre les taxations d'office du 5 avril. Ils faisaient valoir que, jusqu'à l'entrée en vigueur du décret d'urgence du 8 février 1974 pour le moins, la taxe de séjour n'avait pas en Valais de base légale suffisante. Relevant ensuite qu'après le système du forfait hôtelier tel que pratiqué par eux, la taxe de séjour n'est pas facturée à part, ils soutenaient que cette taxe faisait en réalité partie de leurs frais généraux, qu'ils en étaient donc les vrais redevables, et que dès lors ils pouvaient refuser de la payer tant que la base légale était insuffisante.

Par prononcé du 16 mai 1974 notifié le 4 juin, le Conseil d'Etat a rejeté les deux recours dont il avait été successivement saisi. Il a considéré que, selon la législation applicable, le débiteur de la taxe de séjour est la personne de passage ou en séjour dans la localité, c'est-à-dire l'hôte. C'est lui qui paie effectivement cette contribution même si le système des prix forfaitaires est pratiqué par l'hôtelier. Celui-ci est un percepteur assumant en outre une responsabilité solidaire. Comme par le passé, la taxe était certainement comprise dans les prix pratiqués par les recourants en janvier 1974; dans ces conditions, seuls les hôtes auraient pu se prévaloir de l'insuffisance de la base légale.

D.- Par recours de droit public du 28 juin 1974, Antoine Barras et les sept autres hôteliers demandent au Tribunal fédéral d'annuler les taxations d'office du 5 avril 1974 et le prononcé par lequel le Conseil d'Etat les a confirmées le 16 mai 1974. Se prévalant de l'arrêt Andersen, ils soutiennent qu'il était contraire à l'art. 4 Cst. et à l'art. 30 ch. 3 Cst. cant. de leur réclamer une contribution dépourvue de base légale suffisante.

Ils reprochent au Conseil d'Etat d'être tombé dans l'arbitraire en admettant que les hôteliers sont non pas les débiteurs de la taxe de séjour, mais de simples percepteurs. Pour eux, les hôteliers ne sont pas seulement responsables de l'encaissement de cette taxe, mais ils en sont en fait les redevables directs quand ils pratiquent le système du forfait, la taxe faisant alors partie de leurs frais généraux; ils peuvent donc invoquer comme n'importe quel contribuable l'insuffisance de la base légale. Et même s'il fallait les considérer comme de simples intermédiaires, on ne voit pas pourquoi ils devraient acquitter un impôt que les débiteurs principaux peuvent refuser de payer en invoquant l'art. 4 Cst. et l'art. 30 ch. 3 Cst. cant.

Demandé par les recourants, l'effet suspensif a été refusé par ordonnance présidentielle du 24 juillet 1974.

Répondant pour lui et pour la Société de développement de Crans, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.

Considérant en droit:

1. a) Le Conseil d'Etat a manifestement statué avec un pouvoir de libre examen sur le recours collectif dont il était saisi contre les huit taxations d'office du Département cantonal de l'intérieur. Son prononcé a donc remplacé ces taxations, tout en les confirmant, et il pouvait seul être attaqué par la voie du recours de droit public, à l'exclusion des décisions du Département cantonal de l'intérieur (RO 99 Ia 148 consid. 2 et 598 consid. 2). Le recours n'est par conséquent recevable que dans cette mesure.

b) Le recours concerne matériellement des taxations visant huit administrés différents. Cela n'importe pas; la décision attaquée est formellement unique et ces huit administrés sont tous recourants.

c) Les recourants invoquent sans le produire à nouveau un avis de droit joint à un autre recours de droit public formé par eux et par d'autres hôteliers de Crans-Montana contre le décret d'urgence du 8 février 1974. Cette pièce ne fait pas partie du dossier et n'a donc pas à être prise en considération. Elle ne changerait d'ailleurs rien au résultat.

2. Les recourants ne contestent pas les montants arrêtés par la taxation d'office dont ils ont été l'objet, pas plus qu'ils n'attaquent l'amende prononcée contre eux. C'est pour de pures raisons de principe qu'ils s'en prennent à cette taxation, en soutenant qu'elle était dépourvue de base légale suffisante. C'est à ce propos qu'ils invoquent l'art. 30 ch. 3 Cst. cant. (référendum législatif obligatoire).

Après l'arrêt Andersen et l'arrêt rendu ce jour en la cause Bagnoud et consorts, le Tribunal fédéral ne peut que confirmer que, jusqu'à l'entrée en vigueur du décret d'urgence du 8 février 1974, la taxe de séjour n'avait pas de base légale formellement suffisante dans le canton du Valais, ce qui la rendait inconstitutionnelle. Mais il s'agit de savoir si, dans les circonstances de leurs cas, les recourants peuvent se prévaloir de cette inconstitutionnalité. Ils l'affirment, alors que le Conseil d'Etat est de l'avis contraire. La question litigieuse se ramène à cela. Elle dépend en partie de l'interprétation de la législation cantonale, interprétation que le Tribunal fédéral ne peut revoir que sous l'angle de l'arbitraire.

3. L'art. 8 al. 1 de la loi du 12 mai 1971 dispose que la taxe de séjour est perçue auprès de toutes les personnes de passage ou en séjour dans une localité du canton. Selon l'art. 10 al. 3 de la même loi, l'exploitant d'un établissement concessionné, c'est-à-dire d'un hôtel notamment, est responsable du paiement de la taxe de séjour qui incombe à ses hôtes. L'art. 50 du règlement d'exécution l'oblige à établir des décomptes à ce sujet, et à y indiquer les sommes encaissées auprès de ses clients.

Le Conseil d'Etat déduit tout d'abord de ces textes que, juridiquement, l'hôte est le débiteur principal de la taxe de séjour; ce n'est pour le moins pas arbitraire. Par son argumentation, il admet ensuite implicitement que l'hôtelier assume en vertu de la loi trois obligations. La première, qui en fait un percepteur, est d'encaisser la taxe auprès de ses clients. La deuxième, que la loi passe sous silence mais qui résulte naturellement de la première, est de verser à la société de développement le produit des taxes encaissées. La troisième obligation intervient lorsque l'hôtelier n'a pas fait payer la taxe à l'hôte; il doit alors lui-même s'en acquitter, en vertu de sa responsabilité légale. Cette analyse n'est pas arbitraire non plus; on doit même la tenir pour la plus raisonnable des constructions juridiques qu'on pourrait imaginer sur la base des textes applicables.

L'hôtelier peut s'opposer à l'exécution de la première et de la troisième de ces obligations en invoquant une prétendue insuffisance de la base légale, au risque d'être finalement condamné à payer une amende en plus de la taxe elle-même. C'est pourquoi, dans l'arrêt non publié Nigg du 20 octobre 1971, le Tribunal fédéral avait annulé une taxation d'office en matière de taxe valaisanne de séjour, après avoir reconnu à titre préjudiciel l'inconstitutionnalité de la réglementation appliquée. Le recourant, qui exploitait un "campmg", s'était volontairement abstenu d'encaisser la taxe auprès de ses clients, en les considérant comme n'étant pas valablement obligés. La taxation d'office avait alors fait intervenir sa responsabilité légale, c'est-à-dire la troisième des obligations distinguées plus haut.

Il en va différemment lorsque, ayant encaissé la taxe auprès de ses clients, l'hôtelier néglige ou refuse d'en verser le produit à la société de développement. Dans ce cas en effet, la taxe a été payée par les hôtes, débiteurs primaires. Ils n'en ont point contesté la constitutionnalité et ne pourraient en conséquence en demander la restitution à la suite d'une décision postérieure du Tribunal fédéral déclarant, à titre préjudiciel, que cette contribution n'a pas une base légale suffisante (cf. RO 98 Ia 571 ss.). A plus forte raison l'hôtelier, qui n'a agi qu'en tant que percepteur, ne peut-il rendre les montants encaissés à ceux qui s'en sont acquittés. Il lui faut donc verser les taxes perçues à la société de développement; il ne peut s'y refuser en excipant du fait que ce versement intervient postérieurement à la décision du Tribunal fédéral, car cette obligation découle d'un principe autonome et général, consacré par le droit privé à l'art. 400 CO et valable également en droit public, selon lequel celui qui a encaissé une somme d'argent pour autrui doit la lui verser. L'autorité peut procéder à une taxation d'office et fixer par appréciation le montant des contributions perçues si l'hôtelier n'observe pas la seconde obligation que la loi lui impose. N'étant pas en droit de restituer les taxes aux débiteurs primaires et ne pouvant pas invoquer à son profit l'inconstitutionnalité de cet impôt, il doit payer à la société de développement le montant des taxes encaissées, tel qu'il a été fixé par l'autorité.

4. On se trouve en l'espèce en présence de taxes effectivement encaissées par l'hôtelier. Pratiquant le système du forfait envers leurs clients, les recourants prétendent certes qu'en janvier 1974 ils ne leur ont pas fait payer la taxe de séjour. Mais s'il est vrai qu'ils ne l'ont pas encaissée séparément, il est non moins certain qu'ils l'ont néanmoins imposée à leurs hôtes comme élément du forfait, de la même façon que les mois précédents. Ils disent en effet eux-mêmes que les prix forfaitaires s'entendent "taxes et service compris", sans faire état d'aucune autre taxe que la taxe de séjour. Ils doivent donc verser ce qu'ils ont définitivement perçu à ce titre à la société de développement sans pouvoir contester la constitutionnalité de la taxe de séjour. Ils ne sauraient garder à leur profit les contributions encaissées pour le compte d'autrui. Quant à dire, comme le font les recourants, qu'avec le système du forfait la taxe de séjour fait partie des frais généraux de l'hôtelier et que celui-ci en devient le débiteur principal à la place de ses hôtes, c'est insoutenable juridiquement, même si économiquement cette manière de voir peut avoir quelque chose pour elle.

Le Conseil d'Etat pouvait donc statuer en l'espèce comme il l'a fait, sans violer aucun droit constitutionnel. Le recours doit ainsi être rejeté.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.