BGE 117 IA 378 vom 6. März 1991

59. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 6. März 1991 i.S. Imhof und Perren gegen Kanton Wallis (staatsrechtliche Beschwerde)

Das Gesetz zur Ausführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Wallis vom 23. Januar 1987 will die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens und eine geordnete wirtschaftliche Entwicklung sicherstellen. Es sieht in den Artikeln 17 und 18 die Landumlegung und die Grenzregulierung vor und bestimmt u.a., dass das Verfahren hierüber auf dem Dekretsweg vom Grossen Rat geregelt werde. Gestützt darauf erliess der Grosse Rat des Kantons Wallis am 16. November 1989 das Dekret über die Landumlegung und die Grenzregulierung (Landumlegungsdekret). Das Dekret enthält im einzelnen Bestimmungen über die Einleitung, die Arten und die Durchführung von Landumlegungen und regelt die Grenzregulierung.

Gegen dieses Dekret haben Armand Imhof und Raymond Perren beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und die Aufhebung verschiedener Dekretsbestimmungen beantragt. Sie machen u.a. geltend, der Rechtsschutz genüge den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht. - Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es auf sie eintritt.

Auszug aus den Erwägungen:

3. Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG beanstanden die Beschwerdeführer in verschiedener Hinsicht die Rechtsschutzbestimmungen im Landumlegungsdekret. Zum einen rügen sie, der Rechtsschutz sei verfassungs- und konventionswidrig, soweit eine Rekurskommission zum endgültigen Entscheid eingesetzt wird. Zum andern machen sie geltend, es verletze Art. 6 Ziff. 1 EMRK , dass über bestimmte Fragen der Staatsrat endgültig entscheide. Diese beiden Rügen sind im folgenden getrennt voneinander zu behandeln.

4. a) Mit dem Landumlegungsdekret wird eine Rekurskommission geschaffen. Diese wird gemäss Art. 50 vom Grossen Rat jeweilen für eine Legislaturperiode ernannt, besteht aus fünf Mitgliedern und zwei Ersatzmitgliedern und weist mindestens einen Juristen auf. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG). Die Rekurskommission ist bei Anwesenheit von drei Mitgliedern beschlussfähig. Die Rekurskommission entscheidet nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes über alle ihr unterbreiteten Streitfälle mit voller Kognition und endgültig.

Im Bereiche der Landumlegung befindet die Rekurskommission nach Art. 50 Abs. 1 des Dekretes über Beschwerden gegen Beschlüsse der Ausführungskommission; diese betreffen gemäss Art. 40 Abs. 3 des Dekretes insbesondere die Vornahme der Schatzungen, die Erstellung des Verzeichnisses der Neuzuteilungsansprüche und der ausgeschiedenen Landflächen, die Erstellung des Planes für die Neuzuteilung, die Ermittlung der Entschädigungen, die Erhebung der Zwischenleistungen und die Erstellung des Kostenverteilers und der Schlussabrechnung. Hinsichtlich der Grenzregulierung können der Entscheid des Gemeinderates über die Einleitung des Verfahrens sowie dessen Entscheidung über die Einsprachen nach Art. 59 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 4 des Dekretes bei der Rekurskommission angefochten werden.

b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verbieten Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangen damit - zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation und zwecks Garantie der erforderlichen Unabhängigkeit - eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung ( BGE 114 Ia 53 f., mit Hinweisen). Als Ausnahmegerichte gelten solche Spruchkörper, die ausserhalb der ordentlichen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden ( BGE 113 Ia 423 , mit Hinweis). Keine derartigen Ausnahmegerichte stellen demgegenüber Spezialgerichte dar, welche für ausgewählte Sachbereiche geschaffen werden. Die Sondergerichte werden als zulässig betrachtet, wenn ihre Zuständigkeit und Organisation durch einen generell-abstrakten Erlass geordnet sind und sachliche Gründe wie das Erfordernis von Spezialkenntnissen ihre Errichtung rechtfertigen können (BGE BGE 113 Ia 423 ; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 309; ALFRED KÖLZ, BV-Kommentar, Rz. 36 zu Art. 58).

Bei der Rekurskommission nach Landumlegungsdekret handelt es sich um ein derartiges Sondergericht. Die Kommission wird mit dem angefochtenen Dekret geschaffen. Ihre Zusammensetzung, die Art der Wahl und das Verfahren werden im Dekret in den Grundzügen geregelt. Solche Sondergerichte sind nicht nur nach Art. 58 Abs. 1 BV ( BGE 113 Ia 423 ), sondern ebenso nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK zulässig. Diese Konventionsbestimmung erfordert nicht einen in die herkömmlichen gerichtlichen Einrichtungen integrierten Spruchkörper (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Ziff. 76, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 80 = EuGRZ 1985 S. 534 (540); FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1. Aufl. 1985, N. 88 zu Art. 6); der Gerichtshof hat auch den Beizug von Fachrichtern grundsätzlich zugelassen (Urteil vom 22. Juni 1989 i.S. Langborger, Ziff. 34, Série A vol. 155).

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer entspricht die Rekurskommission auch den übrigen Anforderungen an gerichtliche Spruchkörper, wie sie sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergeben (vgl. BGE 115 Ia 410 ; Urteil des Gerichtshofes vom 29. April 1988 i.S. Belilos, Ziff. 64 mit Hinweisen, Série A vol. 132 = EuGRZ 1989 S. 21 (30)). Die Rekurskommission verfügt aufgrund ihrer Wahl über die notwendige Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von den Verwaltungsbehörden. Mit der Anwendbarkeit der Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sind auch die Voraussetzungen für ein faires Verfahren gegeben.

Ferner kann die Rekurskommission auch unter dem Gesichtswinkel der Prüfungsbefugnis nicht beanstandet werden. Die Kommission ist nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle von Sachverhalt und Rechtsanwendung beschränkt (vgl. BGE 115 Ia 410 ). Nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes urteilt sie hinsichtlich der Landumlegungen vielmehr mit voller Entscheidungsbefugnis. Für die Grenzregulierung sind die Bestimmungen der Landumlegung nach Art. 57 Abs. 3 des Dekretes sinngemäss anwendbar. Die volle Entscheidungsbefugnis kann daher im Sinne einer verfassungs- und konventionsmässigen Interpretation des angefochtenen Dekretes auch im Verfahren der Grenzregulierung gemäss den Art. 59 und 64 des Dekretes zum Zuge kommen.

Die Rekurskommission befindet in den erwähnten Bereichen endgültig. Dies bedeutet, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans kantonale Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist. Weder Art. 58 Abs. 1 BV noch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangen einen mehrstufigen Rechtsweg. Damit sind die Rechtsschutzbestimmungen auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.

Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit mit ihr die Einsetzung der Rekurskommission und deren Befugnisse gerügt werden.

5. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Rechtsschutzbestimmungen genügten deshalb den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, weil der Staatsrat auf Beschwerde hin nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Dekretes endgültig über die Einleitung von Landumlegungen befindet.

a) Für die Beurteilung der vorgebrachten Rügen ist vorerst zu prüfen, ob die Entscheidungen des Staatsrates über die Einleitung von Landumlegungen und über die Abgrenzung des Perimeters sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen. Hierfür ist zunächst der Anwendungsbereich dieser Konventionsbestimmung zu umschreiben, wie er sich sowohl aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als auch aus den Entscheidungen der Organe der Menschenrechtskonvention für den Bereich des Bau- und Planungsrechts ergibt.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Streitigkeiten über die Zulässigkeit der Enteignung und über die Höhe der Enteignungsentschädigung "des contestations sur des droits et des obligations de caractère civil" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Dies hat das Bundesgericht vorerst für das bundesrechtliche Enteignungsverfahren festgehalten ( BGE 111 Ib 231 f., 112 Ib 177 f., mit Hinweisen) und hernach für das kantonale Enteignungsverfahren bestätigt ( BGE 115 Ia 66 ). Ein öffentliches Vorkaufsrecht ( BGE 114 Ia 19 ) hat das Bundesgericht ebenso unter dem Gesichtswinkel von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geprüft wie eine kommunale Planung, die dem Gemeinwesen für die Erstellung einer öffentlichen Schiessanlage das Enteignungsrecht einräumt ( BGE 114 Ia 127 f.).

Der Europäische Gerichtshof hat verschiedentlich festgehalten, dass Enteignungsverfahren in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Urteil Sporrong und Lönnroth vom 23. September 1982, Ziff. 79-83, Série A vol. 52 = EuGRZ 1983 S. 523 (527 f.); Urteil Bodén vom 27. Oktober 1987, Ziff. 29 und 32, Série A vol. 125-B = EuGRZ 1988 S. 452 (454 f.); Urteil Zimmermann und Steiner vom 13. Juli 1983, Ziff. 22, Série A vol. 66 = EuGRZ 1983 S. 482). Ebenso sind Verwaltungsentscheidungen, mit denen der Erwerb von landwirtschaftlichen Grundstücken verweigert worden waren, zu den Art. 6 Ziff. 1 EMRK unterliegenden Gegenständen gezählt worden, da der Ausgang solcher Verfahren unmittelbaren Einfluss auf die zivilrechtlichen Ansprüche haben (Urteil Ringeisen vom 16. Juli 1971, Ziff. 94, Série A vol. 13; Urteil Sramek vom 22. Oktober 1984, Ziff. 34, Série A vol. 84 = EuGRZ 1985 S. 336 (339); Resolution des Ministerkomitees i.S. Karlsson vom 24. September 1990 und Bericht der Kommission vom 12. April 1989, Ziff. 35-41, vgl. EuGRZ 1989 S. 266; vgl. auch Fall L. gegen Schweden betreffend Grunderwerbsgenehmigung für eine landwirtschaftliche Parzelle, EuGRZ 1991 S. 196). In einem Nichtzulassungsentscheid hat die Kommission Entscheidungen der Organe einer umfassenden Landumlegung unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK subsumiert (Entscheid i.S. X. gegen Belgien vom 2. Oktober 1975, DR 3, 135). Weiter hat der Gerichtshof Fälle unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" untersucht, in denen Ausnahmebewilligungen für die Erstellung von Gebäuden in Frage standen, welche der geltenden Zonenordnung widersprachen; der umstrittene Anspruch der Grundeigentümer, ihre Parzellen zu überbauen, wies nach den Urteilserwägungen klar einen zivilrechtlichen Charakter auf (Urteil Allan Jacobsson vom 25. Oktober 1989, Ziff. 73, Série A vol. 163 = RUDH 1989 S. 166 (168); Urteil Skärby vom 28. Juni 1990, Ziff. 29, Série A vol. 180-B = RUDH 1990 S. 437 (440)). In diesem Zusammenhang verdient insbesondere die Entscheidung über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan Beachtung, welcher Beschränkungen der Überbaubarkeit einer Parzelle bewirkte und insbesondere eine Mindestparzellengrösse forderte und die Teilung der betroffenen Parzelle zwecks Errichtung eines zweiten Gebäudes ausschloss; auch hier hat der Gerichtshof die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil Mats Jacobsson vom 28. Juni 1990, Ziff. 34, Série A vol. 180-A = RUDH 1990 S. 434 (436)). Schliesslich sind einige Entscheidungen im Zusammenhang mit der Art der Nutzung des Privateigentums bzw. deren Einschränkung ergangen und unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" beurteilt worden: Sie betreffen den aus Gründen des Landschafts- und Naturschutzes ausgesprochenen Widerruf einer Kiesausbeutungsbewilligung (Urteil Fredin vom 18. Februar 1991, Ziff. 63, Série A vol. 192 = RUDH 1991 S. 84 (89)), die Art der Bewirtschaftung von Waldgrundstücken und die Verpflichtung zur Bepflanzung mit einheimischen Kiefern (Resolution des Ministerkomitees i.S. Denev vom 23. Oktober 1990 und Bericht der Kommission vom 4. Juli 1989, Ziff. 45 = EuGRZ 1991 S. 195 f.), die Beschränkung der (landwirtschaftlichen) Nutzung eines Grundstückes infolge einer allgemeinen Unterschutzstellung (Bericht der Kommission i.S. Oerlemans vom 3. April 1990, Ziff. 61-64 = EuGRZ 1991 S. 364 f. und RUDH 1991 S. 42 f.) sowie der Einbezug einer Liegenschaft in ein System der Wohnraumbewirtschaftung (Zulassungsentscheid der Kommission i.S. Lindén vom 1. Oktober 1990 = EuGRZ 1991 S. 196).

b) Nach dem Landumlegungsdekret hat der Staatsrat insbesondere Beschwerden zu beurteilen, die sich gegen die Gültigkeit der Abstimmung der Grundeigentümer oder gegen die Verpflichtung, der Umlegung beizutreten, richten (Art. 16) oder die die Landumlegung auf Beschluss des Gemeinderates hin betreffen (Art. 30). Im Vordergrund stehen hierbei insbesondere die Abgrenzung des Perimeters der Landumlegung und damit der Einbezug einzelner Grundstücke in das Landumlegungsverfahren.

Der Abgrenzung des Umlegungsgebietes kommt sowohl für die Durchführung der Landumlegung als solcher als auch für die Ansprüche der einzelnen Grundeigentümer grösste Bedeutung zu (vgl. ALFRED KUTTLER, Parzellarordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, in: Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 533 f.). Im einzelnen hat der Einbezug eines Grundstückes in die Umlegung eine Eigentumsbeschränkung zur Folge (vgl. KUTTLER, a.a.O., S. 527). So gilt nach Art. 18 Abs. 1 des Dekretes für die betroffenen Parzellen der Umlegungsbann: Während des Umlegungsverfahrens dürfen ohne Genehmigung der Ausführungskommission keine rechtlichen oder tatsächlichen Änderungen an den Grundstücken vorgenommen werden. Der Grundeigentümer ist daher in seiner rechtlichen und tatsächlichen Verfügungsbefugnis beschränkt, und dies angesichts der beträchtlichen Dauer mancher Landumlegung auf lange Zeit hinaus. Daran ändert auch nichts, dass der Entscheid der Ausführungskommission nach Art. 18 Abs. 2 des Dekretes an die Rekurskommission weitergezogen werden kann. Diese durch den Einbezug in die Landumlegung bewirkten Beschränkungen sind vergleichbar mit der oben wiedergegebenen Strassburger Praxis zu Nutzungsbeschränkungen und Überbauungs- und Veräusserungsverboten. Unter diesem Gesichtswinkel fällt daher der Einleitungsbeschluss in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK .

Weiter ist zu beachten, dass das Landumlegungsverfahren - im Rahmen des verfassungsmässigen Anspruchs auf Realersatz oder, soweit ein solcher nicht geleistet werden kann, auf Geldausgleich (vgl. BGE 116 Ia 109 ) - zu einer Änderung der Grundstücksverhältnisse führt, allenfalls die Begründung von gemeinschaftlichem Eigentum zur Folge hat (vgl. Art. 35 Abs. 3 Dekret) und die Enteignung von kleinen Parzellen mit sich bringt (Art. 35 Abs. 3 Dekret). Die Möglichkeit der Anfechtung der Neuzuteilung am Schlusse des Verfahrens ändert an der Tragweite des Einbezuges einer Parzelle nichts. Das Bundesgericht bezeichnete die Überprüfung des Einbezuges eines Grundstückes erst im Zeitpunkt der Genehmigung der Neuzuteilung im Jahre 1981 als unzweckmässig (ZBl 84/1983 S. 183 f.). Später hat es den Einleitungsbeschluss - unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG - als selbständig anfechtbaren Endentscheid behandelt ( BGE 110 Ia 134 ).

Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Beschwerden, über die der Staatsrat nach Art. 16 Abs. 2 und Art. 30 des Dekretes endgültig entscheidet, sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen.

c) Die Anwendbarkeit der EMRK hat zur Folge, dass die Betroffenen Anspruch auf eine richterliche Beurteilung des Einleitungsbeschlusses und der Abgrenzung des Perimeters haben.

Es bedarf keiner weitern Ausführungen, dass der Staatsrat kein Gericht darstellt und daher den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. BGE 115 Ia 69 , 186 f.). Da das angefochtene Dekret die Entscheide des Staatsrates als endgültig bezeichnet und damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ausschliesst, steht somit auf kantonaler Ebene kein Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung.

Es fragt sich daher, ob das anschliessende Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht den Erfordernissen der gerichtlichen Prüfung gerecht wird und damit die Lücke im kantonalen Rechtsschutzverfahren zu kompensieren vermag. Dies ist zu verneinen ( BGE 115 Ia 69 /70 und 187). Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht den Sachverhalt und die Anwendung des kantonalen Rechts bei einem leichten Eingriff nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Diese beschränkte Kognition genügt den Anforderungen an eine richterliche Prüfung nicht (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 71 f.). Auch in dieser Hinsicht fehlt es demnach an einem Richter zur Überprüfung der Einleitung des Umlegungsverfahrens.

d) Schliesslich stellt sich die Frage, ob die auslegende Erklärung der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK im vorliegenden Fall zur Anwendung gelangen kann. Die Schweiz hat mit der Ratifikation der Konvention im Jahre 1974 eine auslegende Erklärung abgegeben (AS 1974 2173). In der Folge des Urteils Belilos ist diese auslegende Erklärung neu gefasst worden (AS 1988 1264 und 1989 276). Im vorliegenden Verfahren braucht die Gültigkeit dieser Erklärungen nicht näher untersucht zu werden, da ihnen für die Beurteilung des vorliegenden Falles keine Bedeutung zukommt.

Nach Art. 64 Ziff. 1 EMRK kann jeder Staat bei der Unterzeichnung oder Ratifikation bezüglich bestimmter Vorschriften der Konvention einen Vorbehalt anbringen, soweit ein zu dieser Zeit in seinem Gebiet geltendes Gesetz nicht mit der betreffenden Vorschrift übereinstimmt. Der Gerichtshof und die Kommission haben auslegende Erklärungen den Vorbehalten gleichgestellt (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 49; Bericht der Kommission i.S. Temeltasch vom 5. Mai 1982, Ziff. 68-82, DR 31, 120 (68 ff.) = EuGRZ 1983 S. 150 = VPB 48/1984 Nr. 104). Nach der Rechtsprechung können nur solche Gesetze vorbehalten werden, welche im Zeitpunkt des Anbringens des Vorbehaltes in Kraft standen; für neuere Erlasse entfaltet der frühere Vorbehalt keine Wirkung (vgl. Bericht der Kommission i.S. Campbell und Cosans vom 16. Mai 1980, Ziff. 103, Série B vol. 42, S. 12 (39); CD 15, 33 (38); CD 12, 121 (125)). Das im vorliegenden Fall angefochtene Dekret stammt aus der Zeit nach der auslegenden Erklärung bzw. deren Änderung. Es kann auch nicht gesagt werden, es handle sich um die Revision eines älteren Erlasses, auf welche die Strassburger Organe den ursprünglichen Vorbehalt unter Umständen noch anwenden (vgl. Bericht i.S. Campbell und Cosans, a.a.O.). Mit dem Landumlegungsdekret wird die Baulandumlegung im Kanton erstmals einlässlich geregelt - anders als Meliorationen gemäss dem ausdrücklich vorbehaltenen Gesetz über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft vom 2. Februar 1961 (vgl. Communication de l'Office fédéral de la justice vom 27. Dezember 1988, S. 37).

Demnach steht auch die auslegende Erklärung der Schweiz der Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das angefochtene Landumlegungsdekret nicht entgegen.

e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass das Landumlegungsdekret den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt, soweit der Staatsrat nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Landumlegungsdekretes Beschwerden endgültig entscheidet. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen. Dementsprechend sind die Textstellen, "der endgültig entscheidet" und "Le Conseil d'Etat décide de manière définitive" in Art. 16 beziehungsweise "Der Staatsrat entscheidet endgültig" und "Le Conseil d'Etat statue définitivement" in Art. 30 Abs. 2 aufzuheben. Das Bundesgericht hat nicht von sich aus darüber zu entscheiden, ob damit der Rechtsweg an die Rekurskommission oder an das Verwaltungsgericht geöffnet werde und welche Vorkehren der Gesetzgeber allenfalls zu treffen hat.