BGE 130 I 388 vom 13. Oktober 2004
Datum: 13. Oktober 2004
Artikelreferenzen: Art. 5 EMRK, Art. 6 EMRK, Art. 10 EMRK, Art. 13 EMRK, Art. 173 StGB, Art. 13 VGG, Art. 28 ZGB, Art. 5 BV, Art. 7 BV, Art. 10 BV, Art. 16 BV, Art. 17 BV, Art. 29 BV, Art. 30 BV, Art. 36 BV , Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 5 und 29a BV, Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG, Art. 10 Abs. 2 BV, Art. 19 UNO-Pakt II, Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 7 ff. BV, Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 5 Ziff. 4 EMRK, Art. 28 ff. ZGB, Art. 173 ff. StGB
BGE referenzen: 118 IA 64, 119 IA 221, 121 I 30, 121 I 367, 122 I 294, 122 II 464, 123 I 25, 125 I 7, 125 I 209, 125 II 293, 125 II 417, 126 II 377, 127 I 44, 127 I 60, 127 I 115, 127 I 196, 127 I 164, 128 I 167, 129 I 12, 129 I 207, 130 I 1, 130 I 369, 132 I 229, 133 II 450, 134 I 140, 134 I 229, 134 I 331, 134 V 443, 136 II 187, 137 I 128, 146 I 145 , 123 I 25, 122 II 464, 119 IA 221, 127 I 115, 125 II 293, 121 I 30, 127 I 164, 128 I 167, 129 I 207, 130 I 369, 127 I 60, 130 I 1, 130 I 161, 129 I 12, 126 II 377, 121 I 367, 127 I 196, 125 I 209, 125 II 417, 125 I 7, 127 I 44, 122 I 294, 118 IA 64, 125 II 293, 121 I 30, 127 I 164, 128 I 167, 129 I 207, 130 I 369, 127 I 60, 130 I 1, 130 I 161, 129 I 12, 126 II 377, 121 I 367, 127 I 196, 125 I 209, 125 II 417, 125 I 7, 127 I 44, 122 I 294, 118 IA 64
Quelle: bger.ch
Urteilskopf
130 I 388
34. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. K. gegen Regierung und Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.7/2004 vom 13. Oktober 2004
Regeste
Anspruch auf gerichtliche Überprüfung von polizeilichen Realakten; Verweigerung des Zugangs nach Davos gegenüber einem Journalisten anlässlich des Weltwirtschaftsforums 2001;
Art. 5 und 29a BV
,
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
.
Das Bundesverfassungsrecht räumt keinen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung von Eingriffen in Grundrechte infolge polizeilicher Realakte ein, welche einem Journalisten anlässlich des Weltwirtschaftsforums 2001 den Zugang nach Davos verwehrten (E. 4).
Die polizeilichen Realakte berühren den Journalisten im vorliegenden Fall nicht in einer civil right-Position; der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung hält von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
stand (E. 5).
Vom 25. bis 31. Januar 2001 fand in Davos das Weltwirtschaftsforum (World Economic Forum, WEF) statt. Parallel dazu führten verschiedene Nicht-Regierungs-Organisationen in Davos unter dem Titel "The Public Eye on Davos" eine unabhängige internationale Konferenz durch.
Im Vorfeld des WEF waren mehrfach Störungen und Aktionen sowie die Durchführung einer nicht bewilligten Demonstration am
BGE 130 I 388 S. 389
27. Januar 2001 in Davos angekündigt worden. Die Kantonspolizei traf daher zum Schutze des WEF, seiner Gäste, der Bevölkerung und der Infrastrukturanlagen zahlreiche Massnahmen und sicherte die Zufahrtswege nach Davos grossräumig mit verdichteten Personen- und Fahrzeugkontrollen (vgl. zu den Hintergründen
BGE 127 I 164
und
BGE 128 I 167
).
Der als freier Journalist tätige K. versuchte am 27. Januar 2001, mit dem Postauto von Chur über die Lenzerheide nach Davos zu gelangen. Bei "Crappa Naira" zwischen Brienz und Alvaneu wurde das Postauto angehalten; die Insassen wurden kontrolliert und an der Weiterreise nach Davos gehindert. Trotz Vorzeigens seines Presseausweises und seiner Angaben über journalistische Tätigkeiten in Davos und am "Public Eye on Davos" wurde auch K. von der Polizei zur Rückkehr angehalten.
Gegen diese Anordnung der Kantonspolizei Graubünden erhob K. beim Justiz-, Polizei- und Sanitätsdepartement des Kantons Graubünden Beschwerde. Das Departement trat auf die Beschwerde mit der Begründung nicht ein, die gerügten polizeilichen Massnahmen stellten tatsächliches Verwaltungshandeln und Realakte dar, gegen welche eine Beschwerde trotz allfälliger Beeinträchtigungen von Grundrechten nicht zulässig sei.
Auf Rekurs von K. hin überwies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden die Angelegenheit an die Regierung des Kantons Graubünden zur Behandlung. Diese wies die Beschwerde gegen den Departementsentscheid ab. Sie führte aus, die beanstandeten polizeilichen Handlungen und die Rückweisung von K. stellten sog. Realakte dar, gegen welche eine Beschwerde nach dem kantonalen Verfahrensrecht grundsätzlich ausgeschlossen sei. Ausgehend von
Art. 13 EMRK
sei indessen auch bei verfügungsfreiem Handeln Rechtsschutz zu gewähren. Ein solcher könne von einem Verwaltungsorgan gewährleistet werden und habe in analoger Anwendung der Regeln über die Anfechtung von Verfügungen zu erfolgen. - Die Regierung nahm gestützt auf das allgemeine kantonale Verwaltungsverfahrensrecht an, die Frist zur Beschwerde an das Departement sei nicht eingehalten worden. Dennoch prüfte sie die Beschwerde materiell und wies sie unter dem Gesichtswinkel der EMRK-Garantien als unbegründet ab.
G. focht diesen Entscheid der Regierung beim Verwaltungsgericht an. Das Verwaltungsgericht trat auf den Rekurs nicht ein.
BGE 130 I 388 S. 390
Ausgehend vom Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden hielt es dafür, dass K. weder im Lichte des Bundesverfassungsrechts noch gestützt auf
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
einen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz habe; insbesondere sei K. durch die polizeilichen Massnahmen nicht in zivilrechtlichen Ansprüchen gemäss
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
betroffen. Im Übrigen genüge die materielle Beurteilung durch die Regierung den Anforderungen von
Art. 13 EMRK
.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat K. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er macht geltend, der Bundesverfassung sei ein Anspruch auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu entnehmen und der Zugang zu einem Gericht ergebe sich wegen seiner Betroffenheit in
civil rights
aus
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
. Der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts verletze daher seinen Anspruch auf Zugang zu einem Gericht.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.
Aus den Erwägungen:
2.
Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Es ging vom Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, Bündner Rechtssammlung 370.100) aus. Nach dessen Art. 13 Abs. 1 lit. c beurteilt das Verwaltungsgericht im Rekursverfahren Entscheide der Regierung oder kantonaler Departemente auf dem Gebiete des Staats- und Verwaltungsrechts, wenn nach übergeordnetem Recht eine letztinstanzliche Beurteilung durch ein kantonales Gericht erforderlich ist. Zum übergeordneten Recht in diesem Sinne gehören sowohl das Bundesverfassungsrecht wie insbesondere auch die Menschenrechtskonvention. Mit dieser Regelung hat der Kanton Graubünden die Anforderungen der Konvention in das einschlägige Verfahrensrecht überführt und verfahrensrechtlich einen gesetzlichen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung von
civil rights
im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
geschaffen (vgl.
BGE 129 I 207
E. 3.2 S. 210).
Zur Begründung des Nichteintretens führte das Verwaltungsgericht aus, es bestehe kein übergeordnetes Recht im Sinne von
Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG
, welches eine
gerichtliche
Überprüfung der umstrittenen polizeilichen Massnahme gebiete. Zum einen könne
BGE 130 I 388 S. 391
weder dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und der schweizerischen Rechtsordnung im Allgemeinen noch dem noch nicht in Kraft gesetzten
Art. 29a BV
ein Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz entnommen werden. Zum andern seien im vorliegenden Fall keine zivilrechtlichen Rechte betroffen, für die nach
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
Anspruch auf eine gerichtliche Prüfung bestehe.
Demgegenüber vertritt der Beschwerdeführer die Auffassung, das Verwaltungsgericht hätte die umstrittenen polizeilichen Massnahmen sowohl aufgrund des Bundesverfassungsrechts (nachfolgend E. 4) als auch im Lichte von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
(nachfolgend E. 5) prüfen müssen. Er führt aus, im kantonalen Verfahren habe er die Verletzung von Grundrechten - insbesondere der Bewegungs-, Presse-, Meinungs- und Informationsfreiheit - gerügt und somit einen individuellen Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Entscheides der Regierung geltend gemacht.
3.
Das Bundesgericht hat in
BGE 130 I 369
entschieden, dass eine polizeiliche Massnahme - wie sie gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnet worden ist - in verschiedene Verfassungsrechte eingreift. Betroffen sind die persönliche Freiheit im Sinn von
Art. 10 Abs. 2 BV
sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit gemäss
Art. 16 BV
in Verbindung mit der in
Art. 17 BV
garantierten Pressefreiheit. In gleicher Weise fallen
Art. 10 EMRK
und
Art. 19 UNO-Pakt II
in Betracht (genanntes Urteil E. 2). Im Hinblick auf diese betroffenen Grundrechtspositionen ist aufgrund der umstrittenen polizeilichen Massnamen und anhand der konkreten Umstände zu prüfen, ob - wie der Beschwerdeführer geltend macht - die Bundesverfassung sowie
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
den
Zugang zu einem Gericht
garantieren.
4.
Im Einzelnen macht der Beschwerdeführer geltend, das Verwaltungsgericht hätte in Anbetracht des Bundesverfassungsrechts auf seine Beschwerde eintreten und seine materiellen Rügen prüfen müssen. Dem Bundesverfassungsrecht seien der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, die Garantie von Grundrechten und die Gewährleistung von Verfahrensrechten inhärent. Aus diesen ergebe sich zusammen genommen ein genereller grundrechtlicher Anspruch auf gerichtliche Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten.
Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit der schweizerischen Rechtsordnung wird in
Art. 5 BV
unter dem Titel "Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns" angesprochen. Dessen Abs. 1 hält fest, dass
BGE 130 I 388 S. 392
Grundlage und Schranke staatlichen Handelns das Recht bildet. Dieser Grundsatz ist - wie auch das Legalitätsprinzip im Allgemeinen - ein Verfassungsgrundsatz, dem nicht die Bedeutung eines Grundrechts und verfassungsmässigen Rechts zukommt und der lediglich im Zusammenhang mit einem spezifischen Grundrecht oder dem Grundsatz der Gewaltenteilung angerufen werden kann (vgl.
BGE 127 I 60
E. 3a S. 67;
BGE 130 I 1
E. 3.1 S. 5;
BGE 130 I 161
E. 2.1 S. 162, mit Hinweisen). Er bedeutet, dass sich staatliches Handeln auf Rechtssätze stützen muss und rechtliche Schranken nicht überschreiten darf. Die Bindung des Staatshandelns an das Recht bedingt darüber hinaus, dass das Recht auch tatsächlich durchgesetzt wird. Insoweit zählt zum Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit auch der Rechtsschutz (vgl. YVO HANGARTNER, St. Galler BV-Kommentar, Zürich 2002, Rz. 2, 5 ff. und 13 zu
Art. 5 BV
). Handelt es sich aber beim Begriff der Rechtsstaatlichkeit im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 BV
lediglich um einen Verfassungsgrundsatz ohne Bedeutung eines Grund- und Verfassungsrechts, kann ihm auch kein grundrechtlicher, mit staatsrechtlicher Beschwerde anrufbarer Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung des Rechtsschutzes entnommen werden. Insbesondere kann daraus keine verfassungsmässige Garantie auf einen
gerichtlichen
Rechtsschutz abgeleitet werden.
Dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit ist ferner die Garantie von Grundrechten zuzuordnen, wie sie in
Art. 7 ff. BV
inklusive der materiellen Voraussetzungen an ihre Einschränkung gemäss
Art. 36 BV
umschrieben sind (vgl. HANGARTNER, a.a.O., Rz. 5 zu
Art. 5 BV
). Allein aus dem Umstand der Gewährleistung materieller Grundrechte hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung indessen keinen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung abgeleitet (vgl.
BGE 119 Ia 221
E. 7b S. 233). Das Bundesgericht hat vielmehr festgehalten, dass nach schweizerischer Auffassung und Tradition zum Rechtsschutz sowohl der verwaltungsinterne wie auch der gerichtliche Rechtsschutz gehörten und dass beide zusammen betrachtet werden müssten; der Begriff des Rechtsschutzes stelle kein Synonym für Gerichtsschutz dar. Ferner könne verwaltungsinterner Rechtsschutz nicht bloss als theoretisch oder formal und daher von vornherein nicht effektiv betrachtet werden, weshalb denn
Art. 13 EMRK
auch keine gerichtliche Prüfung behaupteter EMRK-Verletzungen erfordere. Auch ein nicht-gerichtlicher Rechtsschutz könne daher für die Gewährleistung von Grundrechten effektiv
BGE 130 I 388 S. 393
sein (
BGE 123 I 25
E. 2b S. 28 und 30;
BGE 129 I 12
E. 10.5.5 S. 34;
BGE 126 II 377
E. 8d/bb S. 396; vgl. MARKUS MÜLLER, Die Rechtsweggarantie - Chancen und Risiken, in: ZBJV 140/2004 S. 177 f.; YVO HANGARTNER, Recht auf Rechtsschutz, in: AJP 2002 S. 131/138). Wird in diesem Sinne bei entsprechender Verfahrensausgestaltung im verwaltungsinternen Beschwerdeweg ein hinreichender Rechtsschutz erblickt, fehlen auch die Voraussetzungen dafür, den Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz als ungeschriebenes Grundrecht anzuerkennen (vgl. zu den Voraussetzungen für die Anerkennung ungeschriebener Grundrechte
BGE 121 I 367
E. 2a S. 370 mit Hinweisen). Für eine solche Anerkennung durch das Bundesgericht besteht umso weniger Anlass, als im Rahmen der Justizreform auf Verfassungsstufe
Art. 29a BV
angenommen worden ist (Bundesbeschluss über die Reform der Justiz vom 8. Oktober 1999, von Volk und Ständen am 12. März 2000 angenommen, AS 2002 S. 3148). Danach hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde; Bund und Kantone können indessen die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen (vgl. ANDREAS KLEY, St. Galler BV-Kommentar, Zürich 2002, Kommentierung von
Art. 29a BV
; RENÉ RHINOW, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, Rz. 2600 f.). Die Verfassungsbestimmung von
Art. 29a BV
sieht demnach selber Ausnahmen vom gerichtlichen Rechtsschutz vor. Das schliesst eine darüber hinausgehende Anerkennung eines generellen Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz und eine Umschreibung der Ausnahmen durch das Bundesgericht aus. Dem steht auch der Umstand nicht entgegen, dass
Art. 29a BV
noch immer nicht in Kraft gesetzt worden ist (vgl. AS 2002 S. 3147).
Schliesslich kann der Beschwerdeführer auch aus den verfahrensrechtlichen Garantien von Art. 29 f. BV nichts für seine Auffassung ableiten.
Art. 29 BV
enthält allgemeine Verfahrensgarantien und gilt ausdrücklich gleichermassen für Verfahren vor Gerichten und Verwaltungsinstanzen. Der Anspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit ergibt sich für Verwaltungsbehörden aus
Art. 29 Abs. 1 BV
und für richterliche Behörden aus
Art. 30 Abs. 1 BV
(vgl.
BGE 127 I 196
E. 2b S. 198). Damit geht auch die Bundesverfassung davon aus, dass es neben dem gerichtlichen einen verwaltungsinternen Rechtsschutz gibt.
Demnach ergibt sich, dass dem schweizerischen Verfassungsrecht kein genereller Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz
BGE 130 I 388 S. 394
entnommen werden kann. Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht in Anwendung von
Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG
insoweit auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eintreten musste und sich die Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist.
5.
Weiter ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer durch die umstrittenen polizeilichen Anordnungen allenfalls in zivilrechtlichen Ansprüchen im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
betroffen worden ist und das Verwaltungsgericht daher im Lichte der Konvention auf die Beschwerde hätte eintreten müssen.
5.1
Das Verwaltungsgericht hat den Begriff der
civil rights
gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung in allgemeiner Weise zutreffend umschrieben. Der Begriff ist autonomer Natur und wird vom Bundesgericht entsprechend der Praxis der Strassburger Organe ausgelegt.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
bezieht sich nicht nur auf zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne (Streitigkeiten zwischen Privaten oder zwischen Privaten und dem Staat in seiner Eigenschaft als Subjekt des Privatrechts), sondern betrifft auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen. Die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
setzt einen aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus. Es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung von derartigen zivilrechtlichen Ansprüchen oder Verpflichtungen vorliegen. Dabei wird verlangt, dass die Streitigkeit echt und ernsthafter Natur ist und deren Ausgang sich für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweist; bloss weit entfernte Auswirkungen reichen nicht aus. Grundsätzlich ist nicht entscheidend, auf welcher Rechtsgrundlage und durch welche Behörde (zivilrechtliche Instanz oder administrative Behörde) die Streitigkeit beurteilt wird. Indessen wird die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
bisweilen verneint, wenn der Behörde ein freies Ermessen im Sinne der sog.
prérogatives discrétionnaires
oder
actes de gouvernement
zukommt (vgl. aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
BGE 127 I 115
E. 5b S. 120;
BGE 125 I 209
E. 7a S. 215;
BGE 125 II 293
E. 5b S. 312;
BGE 122 II 464
E. 3b S. 466;
BGE 121 I 30
E. 5c S. 34, mit Hinweisen; aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes Urteil i.S.
Ganci gegen Italien
vom 30. Oktober 2003, Recueil CourEDH 2003-XI, Ziff. 23 ff.; Urteil i.S.
Posti gegen Finnland
vom 29. September 2002,
Recueil CourEDH 2002-VII S. 329
, Ziff. 50 ff.; Urteil i.S.
Athanassoglou gegen Schweiz
BGE 130 I 388 S. 395
vom 6. April 2000,
Recueil CourEDH 2000-IV S. 217
, Ziff. 43 ff. VPB 2000 Nr. 136, RUDH 2000 S. 420]; Urteil i.S.
Balmer-Schafroth gegen
Schweiz vom 26. August 1997,
Recueil CourEDH 1997-IV S. 1346
, Ziff. 32 VPB 1997 Nr. 103, EuGRZ 1999 S. 183]; Urteil i.S.
Kraska gegen Schweiz
vom 19. April 1993, Serie A Band 254-B, Ziff. 25 [RUDH 1993 S. 266]; Urteil i.S.
Tre Traktörer Aktiebolag gegen Schweden
vom 7. Juli 1989, Serie A Band 159, Ziff. 41 ff. [RUDH 1989 S. 169]; ; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., 1999, Rz. 376 ff.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., 1996, Rz. 6 ff. zu
Art. 6 EMRK
; ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., 1999, S. 132 und 134 ff.; JACQUES VELU/RUSEN-ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, Rz. 412 ff.).
Die Strassburger Organe haben den Anwendungsbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
weit gezogen. Das bedeutet indes nicht, dass der Begriff der
civil rights
schrankenlos ist. Einer unbesehenen Ausdehnung des Anwendungsbereichs von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
sind durch die Systematik der Konvention, insbesondere durch
Art. 13 EMRK
, Grenzen gesetzt, soll letztere Vorschrift nicht weitgehend ihrer Substanz entleert werden. In allgemeiner Weise räumt die Konvention mit
Art. 13 EMRK
hinsichtlich von Verletzungen materieller EMRK-Garantien innerstaatlich einen Anspruch auf eine wirksame Beschwerde ein. Sie schreibt nicht generell eine gerichtliche Beurteilung von Grundrechtseingriffen vor. Demgegenüber handelt es sich bei der Bestimmung von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
(sowie bei
Art. 5 Ziff. 4 EMRK
) um eine einen speziellen Schutz gewährende Norm (vgl.
BGE 123 I 25
E. 2b/dd S. 30; Urteil i.S.
Kudla gegen Polen
vom 26. Oktober 2000,
Recueil CourEDH 2000-XI S. 247
, Ziff. 146 [EuGRZ 2004 S. 484]; VELU/ERGEC, a.a.O., Rz. 106 und 108; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, a.a.O., S. 334 f.; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 3 und 8 zu
Art. 13 EMRK
; RAINER J. SCHWEIZER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Rz. 42 ff. zu
Art. 13 EMRK
; JOACHIM RENZIKOWSKI, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Rz. 277 f. zu
Art. 5 EMRK
). Sie kommt ausschliesslich auf sog.
civil rights
zur Anwendung und verlangt für entsprechende Streitigkeiten die Möglichkeit einer gerichtlichen Prüfung. Es kommt ihr daher nicht die Bedeutung eines generellen Anspruchs auf
BGE 130 I 388 S. 396
gerichtliche Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten zu (
BGE 123 I 25
E. 2b/dd S. 30).
5.2
Das Verwaltungsgericht hat die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
im vorliegenden Fall zur Hauptsache deshalb verneint, weil der Sache eine Anordnung betreffend die innere Sicherheit zugrunde liege. Massnahmen auf dem Gebiete der inneren oder äusseren Sicherheit und der Landesverteidigung gehe die Justiziabilität weitgehend ab und sie seien daher generell vom Schutzbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
ausgeschlossen. Der Ausschluss gelte selbst für Streitigkeiten über Massnahmen, die unmittelbar private Rechte wie namentlich die Eigentumsgarantie oder Berufsausübungsrechte betreffen.
Dieser Auffassung kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts im Hinblick auf den vorliegenden Fall im Ergebnis nicht gefolgt werden. In
BGE 125 II 417
stand eine vom Bundesrat aus Staatsschutzgründen angeordnete Einziehung von Propagandamaterial der Kurdischen Arbeiterpartei PKK in Frage. Das Bundesgericht hielt vorerst fest, dass die Einziehung und spätere Vernichtung einen empfindlichen Eingriff in vermögenswerte Rechte zur Folge habe und daher
civil rights
im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
betreffe. Allein der Umstand, dass es sich um eine Massnahme der inneren und äussern Sicherheit handle, schliesse das Bedürfnis nach Zugang zu einem Gericht nicht generell aus. Die polizeiliche Zielsetzung lasse es für sich allein genommen nicht als angebracht erscheinen, die Einziehung als
acte de gouvernement
dem Anwendungsbereich der Konventionsbestimmung zu entziehen. Demnach ist das Bundesgericht - gestützt auf
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
und trotz Fehlens einer entsprechenden Bestimmung im Organisationsgesetz - auf die Beschwerde eingetreten und hat sie materiell geprüft.
An diese Rechtsprechung ist für den vorliegenden Fall anzuknüpfen. Daran ändert der Umstand nichts, dass keine entsprechenden Entscheide des Gerichtshofes bekannt sind (vgl. immerhin Nichtzulassungsentscheid des Gerichtshofes i.S.
Kaptan gegen Schweiz
vom 12. April 2001 [VPB 2001 Nr. 131], Zulassungsentscheid i.S.
R.L gegen Schweiz
vom 25. November 2003 in einer gleichgelagerten Angelegenheit [Beschwerde 43874/98]; vgl. auch RUTH HERZOG,
Art. 6 EMRK
und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 287 ff.). Dies bedeutet, dass die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
nicht allein deshalb ausgeschlossen
BGE 130 I 388 S. 397
werden kann, weil sicherheitspolizeiliche Massnahmen in Frage stehen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts hätte zur Folge, dass die Konventionsbestimmung - ausser in speziell gelagerten Konstellationen - hinsichtlich polizeilicher Anordnungen auch im Falle von schweren Eingriffen in
civil rights
kaum je zum Tragen käme. Dies aber wäre mit Zielsetzung und Ausrichtung der Konvention im Allgemeinen und von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
im Speziellen nicht zu vereinbaren.
5.3
Ob ein Streit um zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen in Frage steht, bestimmt sich nach den konkreten Umständen (vgl. Urteil i.S.
Kraska gegen Schweiz
vom 19. April 1993, Serie A Band 254-B, Ziff. 26 [RUDH 1993 S. 266];
BGE 122 II 464
E. 3c S. 468 f.). Über die klassischen zivilrechtlichen Bereiche hinaus zählen auch solche dazu, welche verwaltungsrechtlicher Natur sind und sich auf vermögenswerte Rechte des Betroffenen auswirken (Urteil i.S.
Ortenberg gegen Österreich
vom 25. November 1994, Serie A Band 295-B, Ziff. 28). Als zivilrechtlich gelten insbesondere das Recht auf private Erwerbstätigkeit (
BGE 125 I 7
E. 4 S. 12;
BGE 125 II 293
E. 5b S. 312;
BGE 122 II 464
E. 3c S. 468 f., mit Hinweisen), die Ausübung von Eigentumsrechten (vgl. Urteil i.S.
Zander gegen Schweden
vom 25. November 1993, Serie A Band 279-B, Ziff. 27 [EuGRZ 1995 S. 535];
BGE 127 I 44
E. 2a und 2c S. 45;
BGE 122 I 294
E. 3 S. 297;
BGE 121 I 30
E. 5c S. 34, mit Hinweisen) oder Schadenersatzforderungen gegenüber dem Gemeinwesen (Urteil i.S.
McElhinney gegen Irland
vom 21. November 2001,
Recueil CourEDH 2001-XI S. 57
, Ziff. 23 ff. [EuGRZ 2002 S. 415]; Urteil i.S. Editions Périscope
gegen Frankreich
vom 26. März 1992, Serie A Band 234-B, Ziff. 35 ff. [RUDH 1992 S. 249];
BGE 119 Ia 221
E. 2 S. 223, mit weiteren Hinweisen auf die Strassburger Rechtsprechung). Wie dargetan kommt
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
indessen nur zur Anwendung, wenn sich die Streitigkeit direkt und unmittelbar auf
civil rights
auswirkt; lediglich weit entfernte Konsequenzen reichen hierfür nicht aus (vgl. Urteil i.S.
Athanassoglou gegen Schweiz
vom 6. April 2000,
Recueil CourEDH 2000-IV S. 217
, Ziff. 43 ff. VPB 2000 Nr. 136, RUDH 2000 S. 420]; Urteil i.S.
Balmer-Schafroth gegen
Schweiz vom 26. August 1997,
Recueil CourEDH 1997-IV S. 1346
, Ziff. 32 und 40 VPB 1997 Nr. 103, EuGRZ 1999 S. 183];
BGE 127 I 115
E. 5b S. 121;
BGE 118 Ia 64
E. 1b/aa S. 68, mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer macht unter unterschiedlichen Titeln geltend, die Wegweisungsverfügung stelle sinngemäss eine
BGE 130 I 388 S. 398
Ehrverletzung dar, weshalb er ein Rehabilitationsinteresse (etwa im Sinne der Feststellung einer Verfassungsverletzung) habe. Der damit angesprochene gute Ruf, wie er vom nationalen Recht durch
Art. 28 ff. ZGB
und
Art. 173 ff. StGB
geschützt ist, stellt grundsätzlich ein
civil right
dar und ist geeignet, in den Anwendungsbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
zu fallen (vgl. VILLIGER, a.a.O., Rz. 386
bis
; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, a.a.O., S. 141, je mit Hinweisen). Für die Anwendbarkeit von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
ist indessen erforderlich, dass eine ernsthafte Streitigkeit über ein Zivilrecht in Frage steht. Davon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein. Durch die umstrittene formlose polizeiliche Wegweisung ist der Beschwerdeführer nicht als potentieller Störer oder als risikobehaftete Person bezeichnet worden. Es ist nicht nachvollziehbar, inwiefern ihm dieser angebliche Makel als Journalist fortdauernd anhaften soll. Bei dieser Sachlage ist der Bezug zwischen der umstrittenen Rückweisung und einer potentiellen Persönlichkeitsverletzung derart vage, dass
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
von vornherein keine Anwendung findet.
Der Beschwerdeführer ist in seiner Bewegungsfreiheit im Sinne von
Art. 10 Abs. 2 BV
beeinträchtigt worden ist. Diese Verfassungsgarantie stellt indessen für sich allein genommen kein
civil right
dar, solange sich der Eingriff nicht direkt auf die Ausübung rechtmässiger Tätigkeiten wie etwa die Eigentumsnutzung oder Berufsausübung und auf eine entsprechende Streitigkeit darüber auswirkt (vgl. FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 30 zu
Art. 6 EMRK
).
Ähnlich verhält es sich mit dem oben festgehaltenen Eingriff in die Meinungs- und Informationsfreiheit gemäss Bundesverfassungs- und Konventionsrecht. Für sich isoliert betrachtet, vermag der Eingriff in die Meinungs- und Informationsfreiheit die Berufung auf
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
nicht zu rechtfertigen. Zu prüfen ist vielmehr, wie sich der Eingriff konkret ausgewirkt hat und ob der Beschwerdeführer dadurch in seiner Berufsausübung und damit in
civil rights
hinreichend direkt betroffen worden ist. Der Beschwerdeführer legt nicht konkret dar, dass die polizeilichen Massnahmen einen direkten (oder auch nur indirekten) Einfluss auf seine
rechtliche Stellung
als freiberuflichen Journalisten gehabt hätten; die Berufsausübung ist ihm in Folge des umstrittenen Vorfalls in keiner Weise beschränkt worden. Es ist auch nicht ersichtlich, dass ernsthaft in seine arbeits- oder auftragsrechtliche Stellung als Journalist eingegriffen worden wäre. Von ausschlaggebender Bedeutung ist, dass
BGE 130 I 388 S. 399
dem Beschwerdeführer der Zugang nach Davos lediglich in einem bestimmten Zeitpunkt und nur für kurze Dauer verwehrt worden ist. Er hätte demnach am Nachmittag desselben Tages oder am folgenden Tag nach Davos gelangen und seine Berichterstattung aufnehmen können. Die Auswirkungen der damit verbundenen Verzögerung auf die Berufsausübung sind anhand der konkreten Vorbringen und Sachverhaltselemente zu beurteilen. Es fällt in Betracht, dass an jenem Tage am "Public Eye on Davos" - über das der Beschwerdeführer zu berichten vorgab - gar keine Veranstaltungen stattfanden und die Berichterstattung ohne Nachteil am nächsten Tag hätte aufgenommen werden können. Einen weiteren Zweck der Reise nach Davos nennt der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeschrift nicht. Aus einer Beschwerdebeilage geht allerdings hervor, dass zudem ein Bericht über eine allfällige unbewilligte Demonstration in Davos vorgesehen war; der Beschwerdeführer belegt indessen nicht, dass diese Demonstration tatsächlich stattgefunden hat und ihm infolge der Zugangsverweigerung nach Davos eine entsprechende Berichterstattung entgangen sei; daran ändert auch der unbelegte Hinweis nichts, ein Honorar habe nicht geltend gemacht werden können. Aufgrund der konkreten Vorbringen ist daher nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer durch die kurze und auf einen bestimmten Zeitpunkt beschränkte Hinderung, nach Davos gelangen zu können, in seiner Berufsausübung beeinträchtigt worden wäre. Darüber hinaus bildete im kantonalen Verfahren in erster Linie die behauptete Verletzung verfassungsmässiger Rechte Streitgegenstand, und gleichermassen leitet der Beschwerdeführer auch im vorliegenden Verfahren seinen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung hauptsächlich aus den Eingriffen in seine individuellen Verfassungsrechte als solchen ab, ohne konkret auf die in
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
genannten
civil rights
Bezug zu nehmen.
Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, dass sich der mit der polizeilichen Zugangsverweigerung nach Davos verbundene Eingriff in die Meinungs- und Informationsfreiheit im konkreten Fall in hinreichend direkter und unmittelbarer Weise auf die Berufsausübung ausgewirkt hat und daher im kantonalen Verfahren tatsächlich eine
civil-rights
-Streitigkeit ernsthaft zur Diskussion gestanden ist.
5.4
Bei dieser Sachlage lag dem Verwaltungsgericht keine Streitigkeit echter und ernsthafter Natur über zivilrechtliche Ansprüche
BGE 130 I 388 S. 400
oder Verpflichtungen im Sinne von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
vor. Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht in Anwendung von
Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG
auch insoweit auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eintreten musste und die Beschwerde in diesem Punkte unbegründet ist.