BGE 147 I 297 vom 9. April 2021

22. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico nella causa Ghiringhelli contro Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)

1C_130/2020 del 9 aprile 2021

A. Con decreto del 16 settembre 2019, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha raccomandato al popolo di respingere l'iniziativa popolare legislativa elaborata presentata il 22 marzo 2016 denominata " Le vittime di aggressioni non devono pagare i costi di una legittima difesa " (FU 76/2019 del 20 settembre 2019 pag. 8855). Con decreto del 16 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha convocato le assemblee dei Comuni del Cantone per la relativa votazione cantonale fissata per il 9 febbraio 2020. Le Cancellerie dei Comuni hanno inviato agli elettori il materiale necessario per la votazione, tra cui l'opuscolo informativo, approvato dal Governo cantonale.

B. Contro il contenuto dell'opuscolo informativo, Giorgio Ghiringhelli, primo firmatario dell'iniziativa, il 19 gennaio 2020 ha inoltrato un reclamo al Consiglio di Stato. Chiedeva di comunicare ai cittadini tramite stampa che l'asserita disparità di trattamento e la pretesa violazione del diritto federale, perentoriamente date per certe nel testo dell'opuscolo informativo, costituirebbero solo un'ipotesi tutta da verificare; richiamando l'obbligo dell'autorità d'attenersi a un'informazione corretta, postulava subordinatamente di rinviare la votazione, emanando un nuovo opuscolo corretto. Con decisione del 3 febbraio 2020, il Governo ha respinto il reclamo. Nella votazione popolare del 9 febbraio 2020 l'iniziativa è stata respinta con 41'282 voti contrari (50.26 %) contro 40'856 (49.74 %) favorevoli, ossia una differenza di 426 voti (vedi la proclamazione dei risultati del 19 febbraio 2020, FU 15/2020 del 21 febbraio 2020 pag. 1498 seg.).

C. Avverso la decisione governativa del 3 febbraio 2020, e contro la proclamazione dei risultati della votazione, Giorgio Ghiringhelli presenta un ricorso in materia di diritto pubblico per violazione del diritto di voto. Chiede di annullare la decisione governativa, la proclamazione dei risultati, la votazione litigiosa e di rinviare la causa al Consiglio di Stato per convocare le assemblee dei Comuni per votare nuovamente sull'iniziativa. L'Esecutivo cantonale propone di respingere il ricorso, mentre il ricorrente si conferma nelle sue tesi e conclusioni.

Il Tribunale federale ha accolto il ricorso e annullato la decisione governativa impugnata, come pure la votazione cantonale del 9 febbraio 2020 e la proclamazione dei risultati.

(riassunto)

Dai considerandi:

4.

4.1 Spetta in primo luogo al diritto cantonale disciplinare il modo di informare i cittadini. In relazione al materiale di voto, l'art. 17 cpv. 3 della legge del 19 novembre 2018 sull'esercizio dei diritti politici (LEDP; RL 150.100) dispone ch'esso comprende le schede e i testi posti in votazione con le spiegazioni, le quali devono essere redatte in modo succinto e oggettivo. Riguardo all'opuscolo informativo, la normativa cantonale indica che il Consiglio di Stato redige un documento di presentazione degli oggetti posti in votazione con le spiegazioni ( art. 10 cpv. 1 del regolamento del 5 giugno 2019 sull'esercizio dei diritti politici; REDP; RL 150.110): l'informazione dev'essere succinta, oggettiva, accurata, attrattiva, comprensibile e, per quanto possibile, tenere conto delle diverse opinioni (cpv. 2); l'opuscolo informativo contiene, tra l'altro, le eventuali raccomandazioni di voto del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato (cpv. 3 lett. d).

Nell'opuscolo informativo litigioso le ragioni addotte dal Governo e dal Parlamento per votare no all'iniziativa sono, oltre a quelle secondo cui si tratterebbe di una legge inutile, di un incentivo malsano alla giustizia privata e di un testo lacunoso, i due motivi seguenti, sui quali si incentrano le critiche del ricorrente:

Conformemente all'art. 10 cpv. 5 REDP, il comitato promotore ha avuto la possibilità di illustrare perché votare sì all'iniziativa. Quest'ultimo non si è pronunciato sulla questione della violazione del diritto federale, esprimendosi nel modo seguente sull'altra:

4.2 Il ricorrente fa valere una violazione della garanzia dei diritti politici, che protegge la libera formazione della volontà e l'espressione del voto ( art. 34 cpv. 2 Cost. ). Critica l'informazione del Consiglio di Stato inserita nell'opuscolo informativo secondo cui l'iniziativa costituirebbe una disparità di trattamento e implicherebbe una violazione del diritto federale, definendola erronea in quanto perentoria: essa ignora la decisione di ricevibilità del Gran Consiglio, ritenuto che in presenza di una violazione del diritto superiore l'iniziativa avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile. Questa critica non è priva di fondamento, visto che il Gran Consiglio deve esaminare preliminarmente la ricevibilità delle domande di iniziativa, verificandone tra l'altro la conformità al diritto superiore ( art. 38 Cost./TI [RS 131.229] e art. 102 LEDP; DTF 142 I 216 consid. 3.1 e 4.1). Secondo il ricorrente, il Governo cantonale avrebbe quindi disatteso il suo obbligo di attenersi a un'informazione corretta e discreta nel quadro della votazione, visto che l'avente diritto di voto medio sarebbe stato indotto a credere che il testo dell'iniziativa creerebbe disparità illecite e non sarebbe conforme al diritto superiore, violazioni tuttavia non accertate.

4.3 Nella decisione impugnata il Consiglio di Stato osserva che da un'attenta lettura del testo dell'opuscolo non risulterebbe ch'esso sostiene che l'iniziativa sarebbe di per sé in contrasto con il diritto federale e quindi incostituzionale, visto che si limiterebbe a rilevare che in alcune situazioni essa proporrebbe una soluzione di rimborso che si contrapporrebbe al disciplinamento del diritto federale. Aggiunge che queste considerazioni non equivarrebbero a non riconoscere la decisione del Gran Consiglio sulla ricevibilità dell'iniziativa popolare, o a sostenere ch'essa avrebbe semmai dovuto essere dichiarata irricevibile dal Parlamento. Aggiunge che i materiali legislativi avrebbero comunque sollevato tale questione.

Riguardo alla parità di trattamento rileva che l'iniziativa si applicherebbe ad alcune fattispecie e non ad altre, motivo per cui sarebbe legittimo sostenere ch'essa tratta in modo diverso le persone assolte da un giudice. Aggiunge che questo tema è stato discusso nei lavori parlamentari, e che al riguardo sono state sollevate perlomeno delle perplessità. Nella risposta al ricorso, il Governo cantonale osserva che il ricorrente avrebbe posto in risalto le sue contestazioni sulle argomentazioni esposte nell'opuscolo informativo, pronunciandosi nello stesso. Come si vedrà, il Governo ribadisce tuttavia a torto che nell'opuscolo i due argomenti litigiosi sarebbero stati presentati in modo da evitare di dare l'impressione dell'incostituzionalità dell'iniziativa.

4.4 Il fatto che nell'ambito dei lavori parlamentari le due questioni siano state discusse, peraltro non in maniera approfondita e definitiva, non significa chiaramente che, come si vedrà, le due criticate violazioni del diritto superiore siano state accertate in modo risolutivo. Come rettamente rilevato dal Consiglio di Stato, al riguardo sono state espresse soltanto delle perplessità. Nel Messaggio n. 7742 dell'11 ottobre 2017 il Consiglio di Stato non ha eccepito alcuna riserva in merito a eventuali criticità dell'iniziativa rispetto al diritto superiore, sottolineando che il suo accoglimento comporterebbe un aggravio finanziario per il Cantone. Nel parere del 21 gennaio 2017, il Consulente giuridico del Gran Consiglio ha semplicemente rilevato che potrebbe sorgere un "dubbio" riguardo alla disparità di trattamento, ciò che non potrebbe comunque portare all'invalidazione dell'iniziativa, desumendone che "la stessa non appare in contrasto con il diritto superiore" (pag. 7). Questa conclusione è stata ribadita in un suo ulteriore parere del 26 aprile 2017, anch'esso incentrato peraltro sul fatto che la copertura delle spese è prevista solo per le persone residenti in Ticino, tesi condivisa dalla maggioranza della Commissione della legislazione nel suo rapporto del 17 maggio 2017. Nel rapporto di minoranza n. 7742 R2 del 17 giugno 2019, la Commissione giustizia e diritti, osservato che la portata pratica dell'iniziativa sarebbe molto limitata, non si è espressa sulle due violazioni litigiose, proponendo di respingerla a causa delle sue lacune procedurali, opponendole nondimeno un controprogetto. Nel rapporto di maggioranza di stessa data, sottolineate le lacune di natura legislativa e di formulazione dell'iniziativa si rileva, in maniera invero generica, che l'iniziativa rischia di risultare lesiva della parità di trattamento e che, per i casi bagatellari prevede una soluzione che deroga al regime previsto dal diritto federale. Ha quindi proposto, con 50 voti favorevoli, un'astensione e 35 contrari, di respingerla.

4.5 Ora, la circostanza che l'iniziativa si applicherebbe ad alcune fattispecie e non ad altre non significa ancora ch'essa comporterebbe l'asserita disparità di trattamento, espressione che lascia sottintendere e allude a un'inammissibile violazione dell'uguaglianza giuridica di cui all' art. 8 Cost. (sull'uguaglianza giuridica nell'ambito di atti normativi v. DTF 144 I 113 consid. 5.1.1). In effetti quest'affermazione, come l'altra litigiosa relativa alla lesione del diritto federale, non è formulata in maniera interrogativa, dubitativa o quale ipotesi, ma è categorica, assoluta e tassativa. Il cittadino medio collega quest'asserzione a un'inammissibile e quindi arbitraria disparità di trattamento, conclusione tuttavia non ritenuta nel quadro dell'iter parlamentare.

Certo, il Governo rileva che l'indicazione contenuta nell'opuscolo secondo cui "l'iniziativa prevede una soluzione di rimborso delle spese che viola il diritto federale" si riferirebbe soltanto ai casi semplici e bagatellari, i quali secondo il diritto federale, contrariamente a quanto previsto dall'iniziativa, non sarebbero rimborsati nemmeno in caso di assoluzione. Osserva poi che tali "perplessità" sono state espresse anche dal consulente giuridico del Gran Consiglio nel citato parere, il quale sosteneva una "possibile" disparità di trattamento rispetto ad altri imputati. Sostiene che la criticata formulazione si limiterebbe a indicare che in determinate situazioni si potrebbe manifestare un contrasto con il diritto federale.

4.5.1 Per il cittadino medio, da una lettura oggettiva del contestato testo non risulta affatto una simile, differenziata e ponderata distinzione. La conclusione, in grassetto, indicata a margine del commento, ossia "violazione del diritto federale" è perentoria, univoca e inequivocabile. Per di più, nella prima frase del testo si ribadisce e si insiste sul fatto che l'iniziativa prevede una soluzione di rimborso delle spese "che viola il diritto federale". La formulazione litigiosa non lascia spazio ad alcuna interpretazione o differenziazione: l'iniziativa viola manifestamente e indiscutibilmente il diritto superiore. La pretesa, manifesta violazione del diritto federale non è stata tuttavia accertata né dal Consulente giuridico, né dal Parlamento. Ciononostante, nell'opuscolo informativo sia il Consiglio di Stato sia il Parlamento asseriscono che oltre a motivi di opportunità, ossia che si tratterebbe di una legge inutile, di un incentivo malsano alla giustizia privata e di un testo lacunoso, l'iniziativa viola la disparità di trattamento e il diritto federale, dando per assodate dette lesioni e concludendo che, per tali ragioni, raccomandano di votare no all'iniziativa. Una parte non trascurabile di cittadini poteva quindi essere indotta a credere che, ragionevolmente, un voto favorevole alla stessa non avrebbe avuto un gran senso, perché, in quanto lesiva del diritto superiore, la relativa, prevista legge cantonale, denominata Legge sul rimborso spese per i procedimenti connessi alla legittima difesa, non avrebbe potuto essere applicata.

La pretesa disparità di trattamento e, soprattutto, la violazione del diritto federale, non è stata esaminata compiutamente né accertata dal Gran Consiglio. Del resto, in tale ipotesi, esso avrebbe potuto se del caso esaminare e dibattere la possibilità di dichiarare, in tutto o in parte, irricevibile l'iniziativa, proponendo ad esempio di stralciare l'ultima frase dell'art. 1 "...ivi comprese le procedure per i casi bagatellari e per i casi semplici". In effetti, quando soltanto una parte dell'iniziativa risulti irricevibile, la parte restante può nondimeno mantenere, in quanto tale, la sua validità, qualora costituisca un insieme coerente, possa ancora corrispondere alla volontà degli iniziativisti e rispetti di per sé il diritto superiore ( DTF 142 I 216 consid. 3.3 e rinvii; sentenza 1C_157/2017 del 17 aprile 2018 consid. 2.4; RAMONA PEDRETTI, Die Vereinbarkeit von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, ZBl 118/2017 pagg. 299 segg., pagg. 314 segg.; CAMILLA JACQUEMOUD, Le traitement "favorable" des initiatives populaires, ZBl, 8/2020 pagg. 407 segg., 414 segg.). Visto che l'iniziativa è volta al rimborso a tariffa piena dell'integralità di tutte le spese procedurali, e segnatamente quelle per l'onorario del difensore di fiducia, l'eventuale stralcio di un siffatto rimborso per i casi bagatellari, che di massima non comportano spese ingenti, non pareva essere escluso di primo acchito.

Come peraltro rettamente rilevato nella decisione governativa impugnata, sia il consulente giuridico sia il Parlamento si sono limitati a sollevare alcune perplessità dell'iniziativa, sotto il profilo della disparità di trattamento e della conformità al diritto superiore, senza tuttavia trarne conclusioni perentorie e ancor meno accertare dette violazioni, date invece per certe nell'opuscolo informativo, influenzando quindi in maniera inammissibile i cittadini su punti per nulla marginali, ma decisivi della votazione. Certo, il Consiglio di Stato e il Parlamento potevano raccomandare di rifiutare l'iniziativa, ma non sulla base di un'informazione non oggettiva, in parte tendenziosa, in quanto non manifesta e non compiutamente esaminata né ritenuta da queste due autorità, sottacendo quindi degli elementi importanti per la formazione della volontà dei cittadini. Il Governo non ha infatti evidenziato le di per sé giustificate incertezze e obiezioni addotte nell'ambito dell'iter parlamentare, dando invece per scontato e pacifico che l'iniziativa fosse lesiva del diritto superiore e che pertanto, verosimilmente, non avrebbe potuto essere attuata. I cittadini non potevano valutare se questa dichiarazione chiara, perentoria e univoca fosse esagerata o inveritiera, visto che nel testo litigioso è stato loro sottaciuto che si trattava semplicemente di dubbi e perplessità, anziché di fatti o elementi obiettivi.

4.5.2 In effetti, contrariamente all'assunto del Consiglio di Stato, nell'opuscolo informativo esso non si è limitato a sollevare eventuali problemi e dubbi sulla conformità di alcuni punti dell'iniziativa con il diritto superiore, mediante per esempio l'utilizzo di un punto interrogativo o l'uso del condizionale, ma ha chiaramente accertato in maniera tassativa la lesione dello stesso su due punti. Questa informazione non è quindi né oggettiva, né completa, né accurata, e pertanto lesiva dell'art. 10 cpv. 2 REDP e, di riflesso, del diritto di voto dei cittadini garantito dall' art. 34 cpv. 2 Cost. Il principio di trasparenza esige infatti che qualora, come nel caso in questione, sussistano incertezze significative inerenti a questioni decisive, queste debbano essere illustrate chiaramente, visto che sottacerle rappresenterebbe una carenza inerente a un elemento essenziale nella formazione dell'opinione degli aventi diritti di voto (cfr. DTF 145 I 207 consid. 2.1 e consid. 3.2).

5.

5.1 Quando il Tribunale federale accerta l'esistenza di irregolarità nell'ambito di una votazione, esso l'annulla soltanto qualora le stesse siano rilevanti e abbiano potuto influenzare l'esito dello scrutinio. In questi casi, il cittadino non deve dimostrare che il vizio ha avuto ripercussioni importanti sull'esito della votazione, essendo sufficiente che una siffatta conseguenza sia possibile, ciò che il Tribunale federale esamina, tenendo conto di tutte le circostanze della fattispecie, liberamente. In tale contesto, esso considera in particolare l'ampiezza della differenza dei voti, la gravità del vizio accertato e la sua importanza nel quadro complessivo della votazione ( DTF 145 I 207 consid. 4.1, DTF 145 I 1 consid. 4.2; DTF 143 I 78 consid. 7.1). Nel caso in esame, come visto, l'iniziativa è stata respinta con 41'282 voti contrari (50.26 %) contro 40'856 (49.74 %) favorevoli, ossia una differenza di 426 voti. Considerata l'esigua differenza di voti, in concreto è senz'altro possibile che le censurate, assodate irregolarità potrebbero avere influenzato in maniera rilevante e decisiva la sorte della votazione, mutandone l'esito ( DTF 145 I 282 consid. 4.2 e rinvii; cfr. DTF 145 I 207 consid. 2 in fine, votazione federale sull'iniziativa popolare "per il matrimonio e la famiglia - No agli svantaggi per le coppie sposate", 50.8 % di voti contrari contro 49.2 % favorevoli; PASCAL MAHON, Les droits politiques, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Oliver Diggelmann/Maya Hertig Randall/Benjamin Schindler [ed.], 2020, vol. II, n. 65-86 pagg. 1531 segg.).

5.2 Occorre esaminare quindi la situazione complessiva delle informazioni fornite ai cittadini prima della votazione.

In tale ambito il ricorrente insiste sul fatto che nel quadro di un dibattito televisivo un deputato del Gran Consiglio, relatore del rapporto commissionale di maggioranza, avrebbe sostenuto che, poiché secondo l'opuscolo informativo l'iniziativa è in contrasto con il diritto federale, un ricorso contro la relativa legge l'avrebbe fatta cadere. Certo, come rilevato dal Governo nelle osservazioni, si tratta dell'affermazione di una singola persona: essa riflette tuttavia anche l'opinione del cittadino medio, secondo cui in siffatte condizioni un voto favorevole all'iniziativa non avrebbe avuto un gran senso. Per di più, anche nella decisione governativa impugnata con la quale è stato respinto il reclamo, non si indica che le criticate, perentorie affermazioni non erano state accertate nell'ambito dei dibattimenti parlamentari, ciò che ha rafforzato l'impressione che si trattasse di certezze, e non soltanto di dubbi o perplessità, ledendo in tal modo il principio di obiettività (JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, n. 5305 seg. pag. 1159).

Nella risposta al ricorso, il Consiglio di Stato accenna, in maniera invero generica, al fatto che l'inoltro del reclamo sull'opuscolo è stato ripreso dai mass media, ciò che avrebbe permesso di riequilibrare l'informazione degli aventi diritto di voto. Ora, dagli stralci dei commenti di alcuni giornali ticinesi prodotti dall'Esecutivo cantonale si evince che, in sostanza, è stata semplicemente ripresa l'opinione espressa dal ricorrente nel reclamo, ciò che difficilmente poteva controbilanciare l'informazione ufficiale del Governo e del Parlamento, ribadita e rafforzata poi con la reiezione del reclamo.

5.3 Occorre ricordare infatti che, contrariamente all'assunto governativo che cerca di sminuirne la portata, secondo la prassi, l'opuscolo informativo riveste una grande importanza nell'ambito della formazione della volontà dei cittadini (sentenza 1C_247/2018 / 1C_248/2018 del 12 marzo 2019 consid. 9.1): esso non costituisce inoltre una perizia giuridica, ma dev'essere comprensibile e accessibile anche a persone senza formazione giuridica ( DTF 130 I 290 consid. 4.1). Poiché è rivestito di un'autorevolezza statale, esso influenza le opinioni degli aventi diritto di voto, essendo diventato uno strumento imprescindibile della democrazia (CORSIN BISAZ, Direktdemokratische Instrumente als "Anträge aus dem Volk an das Volk", 2020, n. 663 pag. 357, n. 667 pag. 359 e n. 670 pag. 361; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008 , pag. 233). Le conclusioni formulate dal Governo nell'opuscolo informativo, tenuto a rispettare requisiti di obiettività, assumono infatti, per il cittadino medio, un peso rilevante nel quadro della formazione della sua volontà; contrariamente all'implicito assunto governativo, in caso di manchevolezze esso non può essere declassato alla leggera, equiparandolo con altri mezzi di informazione (sentenza 1C_632/2017 del 5 marzo 2018 consid. 7.4).

Nella fattispecie occorre considerare inoltre che il Governo non sostiene che si era in presenza di un vasto e intenso dibattito pubblico sulla votazione, preceduto da una campagna coinvolgente numerosi e importanti gruppi di interesse, visto ch'essa si limitava in sostanza alle prese di posizione del ricorrente, primo promotore dell'iniziativa (sentenza 1C_632/2017, citata, consid. 7.1-7.5).

5.4 Viste le specificità del caso in esame e la stretta differenza di voti, il ricorso dev'essere pertanto accolto (sentenza 1C_521/2017, 1C_532/2017 e 1C_545/2017 del 14 maggio 2018 consid. 3.3 e 3.4; cfr., per converso, per casi nei quali è stato accertato che gli opuscoli informativi erano almeno parzialmente insufficienti, ma le votazioni non sono state annullate a causa delle chiare accettazioni dei progetti, DTF 132 I 104 consid. 4.3 e le citate sentenze 1C_247/2018 / 1C_248/2018 consid. 7 e 1C_632/2017 consid. 7.2-7.4 e 8; nonostante l'insufficienza di un comunicato stampa governativo, un risultato serrato non ha comportato l'annullamento di un'altra votazione, considerato l'intenso dibattito pubblico che l'ha preceduta, sentenza 1C_24/2018 del 12 febbraio 2019 consid. 7, sentenze commentate in ZBl 4/2020, pag. 206 segg., 223).

Diverso sarebbe stato l'esito del gravame, qualora il Consiglio di Stato, come richiesto dal ricorrente nel reclamo, in applicazione dei principi di proporzionalità e di trasparenza, evitando in tal modo anche gli ingenti costi di ristampa dell'opuscolo informativo (sentenza 1C_349/2016, citata, consid. 8.2), avesse informato i cittadini attraverso un comunicato stampa, prima della votazione, che le pretese violazioni del diritto superiore non erano state formalmente accertate, trattandosi di incertezze e ipotesi.

Nella fattispecie, l'adozione di una cosiddetta decisione incitativa non entra in considerazione ( art. 107 cpv. 2 LTF ; cfr. al riguardo DTF 143 I 78 consid. 7.3; DTF 136 I 352 consid. 5.2; DTF 131 I 74 consid. 6.1). Non sono nemmeno realizzati gli estremi per limitarsi ad accertare formalmente solo una violazione dei diritti politici nei considerandi della presente sentenza, senza procedere all'annullamento della votazione litigiosa ( DTF 145 I 282 consid. 2.2.3 e rinvii; 175 consid. 6.2 e consid. 7.2 inedito; MAHON, loc. cit. , n. 83 seg. pag. 1539 seg.).